2007年5月，在世界银行协助下，尼日利亚联邦政府推出新的《矿物和开采法》（以下简称2007矿产法或法案），以取代1999年版的同名法律。该国固体矿产资源开采利用的低下现状和高涨的社会需求以及政府的发展决心共同催生了这部新法。2007矿产法突出体现了尼政府希望利用推动固体矿产资源开采私营化产生的利益吸引私人资本及先进技术大举进入该领域，最终促成本国快速发展的意图。以此为界，可以看到尼政府职能的根本转变，若干实质性优惠措施和基于可持续发展的长远考量。无论是从投资尼日利亚采矿业、矿物加工买卖、还是拓展采矿机械设备出口的角度，2007矿产法都创造了新的机遇和挑战。

对于任何一个游戏参与者，了解游戏规则的重要性不言而喻。但遗憾的是，不少中国企业在参与国际竞争时却经常省略研究相关法律的关键步骤。在此，借由对2007矿产法的翻译和浅析，希望可以帮助有兴趣参与尼日利亚矿产资源市场竞争的中国企业获得一些感觉，从而能够在此基础上进一步运用法律获得及保护自己的权益。

尼日利亚是一个拥有丰富固体矿产资源的国家，目前已探明的固体矿产超过34种，分布在全国450多个地点，质量和储量突出的有：金、钽铁矿、煤、沥青、铁、铅、锌和铀等，其中铀在36个州的6个都有蕴藏。

下表为尼日利亚矿产分布简况：

    资料来源：前尼日利亚联邦固体矿产发展部

与富有的矿产资源相对应的是极端低下的开采和利用能力。尼日利亚的石油储量非洲第一，因此自其独立以来，经济逐步走上了过分依赖石油出口收入而忽视综合发展的模式。2005年外汇收入的98.5%、联邦政府财政收入的86%均来源于油气行业，而采矿业在GDP中所占比例仅为1%。尼已探明的天然沥青储量约为420亿吨，几乎是石油储量的两倍，可是目前绝大部分筑路用的沥青却仍然依赖进口。类似的情况屡见不鲜，坐拥宝山却无宝可用，“尼日利亚资源丰富”就变成了一个听起来很美的神话。

经济和政治的多方面需求最终将国家的注意力吸引到对固体矿产资源的开发上。尼日利亚人认识到，资源的开发迫切需要一系列的支持：专业技术、资金雄厚的投资者、相关法律保证土地的使用权、有竞争力的税收政策、以及采矿权授予的透明化。 发生在矿产部门的改革将变从前国家在资源开发中“占有-实际操作”的角色为“管理者”。这种管理则要通过机构改革和新法启用实现。法案将政府的职能界定于：政府是矿产资源利用的促进者和调整者，而私营经济则是实际的拥有者、开发者和操作者。与此相关的准备一直在进行中，比如将属于尼日利亚煤炭公司（Nigerian Coal Corp）的煤炭开采权逐步划分给私营投资者。同时，原属于政府垄断的矿产公司所有的数百宗矿产产权也自2006年起开放对公众拍卖。

2004年，尼日利亚联邦政府及世界银行宣布，将投入110亿奈拉实行矿产资源的可持续性管理计划（Sustainable Management of Mineral Resources）。该计划分为三个方面，主要意在资助其固体矿产部门对矿产资源进行可持续性的管理，以及鼓励技工和小型采矿，帮助减少贫困。同时加强相关领域的专业教育和矿产部门的管理及透明度，更新立法，替代1999年及1946年的矿产法，建立起一个透明及自主的矿产所有权及土地登记体系。对原来的国有公司进行重组，最终建立一个以私营成分为主导的矿产资源开发制度。

2007矿产法完整地回应了上述目标。法案共有6章165节，分别是：第一章 矿产，勘探，采矿和采石（1-89节）；第二章 小型采矿（90-91节）；第三章 占有和购买矿产资源（92-96节）；第四章 环境考量和当地社区利益（97-130节）；第五章 违法和惩罚（131-142节）；第六章 杂项规定（143-165节）。法案及其实施细则的规定是明确和清晰的，在这里不逐条重复，只对几项突出的特点加以探讨，从中一窥其立法意图。当然，新法生效伊始，许多问题还仍停留在纸面上，因此下面的许多观点和分析不妄带有推测的意味。

特定部门负责制

首先，2007矿产法通过“特定部门负责制”确定国家对矿产资源开发的管理手段。设立矿权地籍办公室，作为管理矿权的唯一机构，负责受理矿权申请；批准、签发、中止及撤销矿权；接收和处置关于转让，更新、调整、让渡矿权及矿权范围的扩展等。中央矿权地籍办公室设在首都阿布贾，对全国范围有最高的排他性的职权及管辖权。根据管理便利的需要，矿权地籍办公室在全国设有分支机构，提供下列矿权注册登记项目：勘探许可证注册、探测许可证注册、采矿租约注册、小型采矿租约注册、水使用许可证注册、采矿许可注册。同时，在矿产及钢铁发展部（Mines and Steel Development）下设矿产监查部门（17节）、矿产环保部门（18节）和小型及个体采矿部门，形成中央以矿产及钢铁发展部部长（以下简称部长）、下属三个部门和矿权地籍办公室各司其职的管理体系。

其次，在各州设立矿产资源及环境管理委员会，矿产资源理事会及土地使用和分配理事会。总体来说，这些理事会并不对矿权及矿权持有者进行直接的管理，而是通过关注与采矿相关的当地社会公共利益，向各个职能部门作出建议，形成独立于管理者与被管理者的第三方意见，促使中央在管理矿权的过程中兼顾地方利益。理事会的建议对象是部长和州政府，后者会在多大程度上采纳理事会的建议现在还无例可循，不过由于法律规定其在涉及赔偿、环保和土地分配等具体问题上的建议义务以及这些问题所代表的大宗利益，理事会在矿权管理环节上很可能大有作为。

程序公正、透明

2007矿产法在矿权的申请和所有权方面做了一系列安排，基本可以保证程序的公正。

在矿权申请阶段，规定了“先到先得”制：当数份针对同一区域的申请，两个或以上有地点重叠的申请在同一个工作日被提交给矿权地籍办公室时，最早收到的符合规定的申请有优先权；当遇有针对同一专有区域的竞争性申请时，矿业地籍委员会必须严格遵照本法规定的“先到先受理”原则（8节）。

确定矿权区域的专属权，规定不得在同一区域重复设置矿权（58、60、65、68节）。例如在采矿租约中，禁止向探测许可证或小型采矿租约所覆盖的区域颁发采矿租约，除非租约就是颁给该探测许可证及小型采矿租约所有者。同时，授予采矿租约的持有者在矿区内的独家使用、占有、开采权和独家探测权等。

保护探测者利益，优先向其授予采矿权，增加投资安全感。法案规定：只要探测许可证的持有者完全遵守了本法规定，即享有对其探测区域的独家申请及获颁一项或多项小型采矿租约、采矿租约及采石租约的权利（60、61节）。此项规定的延展适用于在探测或采矿区域内发现的新矿产。法案要求探测许可证、采矿租约、小型采矿租约和采石租约的申请者在其申请中表明意图探测或租约中意图开采的矿产资源名称，所以如果矿权区域发现了申请范围以外的矿产资源，矿权持有者须就此提交开采计划，只要被批准，就获得同样的开采权（64节）。综合65节中禁止在同一区域向不同的主体重复设置矿权，实际上就保证了矿权持有者在其权利区域范围中继续发展的排他的专属权。

鼓励采矿的优惠措施

法案第一章第三部分，与该章其他节段共同构成了一系列矿产开采的激励措施，为从业者制造了一个相对宽松自由的经营和销售空间。直接相关的特点主要有下述几条：

对矿权主体较少限制。根据法案规定（47-52节），有完全民事行为能力及无犯罪记录的尼日利亚公民、根据尼日利亚公司法设立的法人和采矿合作公司等都可以成为矿权的申请和持有者。法案赋予外资以国民待遇，并未限制外资的持股比例。换言之，允许外资独资企业从事采矿业，也没有限制外资的开采范围。

加速资本支出摊销及成本、损失资本化（24、32节）。矿权持有者可以在投资当年确定其利润总额时，从应税利润中减去合格资本支出的95%。扣减部分由：所有鉴定过的探测、开发和加工支出，包括可行性研究和样品化验费；基础建设开支构成。如遭受任何损失，可以在其损失发生后在第一年从应税利润中扣减该损失金额（无上限）。如应税利润小于损失，则剩余部分可在第二年继续依次扣减，最多扣减四年。四年后仍然无法弥补的部分将被忽略。

多项免税措施。所有采矿从业者享有对于专门用于采矿作业的厂房、设备、机器、配件的进口免关税及进口税（25节）。授予矿权持有者3-5年的免税期（28节）。此外，对获准外籍劳工提供配额及居留许可；外籍劳工个人汇款配额—对其自尼日利亚汇出的外币免收任何税款（25节）。

在土地使用权上保证采矿优先（22节）。法案规定，用于采矿作业的土地使用优先于其他目的的土地使用。根据土地使用法，用于采矿目的的通道、土地使用及占有构成高于一切的公共利益。在这种优先权之下，对于权利受损者法案也规定了一系列补偿措施，成本由受益人负担。

保证货币的可自由兑换和汇出（26、27节）。当开采所得获有外币收入时，矿权持有者可向尼日利亚中央银行申请留存部分外币以供支付采矿作业所需的配件及其他投入。中央银行保证矿权持有者能以可自由兑换货币：偿付贷款；当矿产作业进行出售或清算时汇出外国资本；向外国投资支付红利。

规定最低工作量

法案中对除勘探许可证外的各项矿权都设有最低工作量要求，这主要是基于矿权的专属性，通过最低工作量限制避免出现囤积矿权的现象。当一国的矿产政策鼓励私人资本参与时，这种情况经常出现。政策优惠使矿权的获得相对容易，继而就会有人大量囤积，以图将来转让获利，结果造成矿权资源的闲置。

因此，2007矿产法对最低工作量有一系列要求，首先规定了开采和生产的最迟日期，分别是18个月和36个月（70节）。同时，最低工作量影响矿权的存在和延续。如在探测许可证中延期的一项先决条件是许可证持有者达到了最低工作标准承诺（62节），这对采矿租约也是一样（66节）。最后，小型采矿租约和采矿租约中，矿权持有者在连续6个月内完全未进行任何作业，矿权就可以被撤销（151节）。

在对所有专属性矿权作出上述规定的同时，法案也考虑到了合理停工因素，允许矿权持有者在必要时申请暂时中止，中止的时间不计入效期，或不违反最低工作量要求。

矿权面积和延续时间

法案对各项矿权的相关规定如下

上表中尤其需要注意的是小型采矿租约无有效期限制，一经批准，只要没有发生撤销事由，属于永久有效的类型。而采矿租约也一样，虽然需要每24年经过一次延期申请，但是只要持有者达到了法案规定的最低工作标准并且遵守本法及其实施细则的要求，就可以获得延期。此外，矿权可以转让，并且在持有者死亡的情况下适用继承法。这一系列规定整体地保护了所有权的稳定性，对所有权人是利好因素。

在法案中，对因公共利益受到影响的矿权设立了补偿机制：矿权持有者为当地公共利益放弃其矿权区域内的部分土地应为其在道路、建筑和厂房上或探测费用的支出获得补偿。在开采租约的情形下，为其在当地已探明矿产资源合理的可期待利益获得补偿（112节）。至于具体的赔偿金额要由双方协商，如果无法达成一致则由尼日利亚高等法庭裁决。不过，尽管有如上规定，但在尼目前的法律和社会环境下，判决是否公正很难期待。

除112节规定，法案对征用和国有化就再没有其他规定。对一个政策如尼日利亚般多变的国家，这本来是影响投资最主要的两个政治风险。相反的例子可以在哥伦比亚矿产法中寻到：“第7条，根据宪法规定，矿业及所有相关产业属公共和社会利益部门，可以根据本法做出对其有利的规定。应相关部门要求，在必要的情况下，对不动产资源所有权进行征用。但征用行为不得用于对通过矿业许可证得到的矿产的勘查和开采。”因此目前只能说，在尼日利亚国内政策和相关法律不变的前提下，矿权的存续相对稳定。但如果出现广泛的国有化和征收，投资者利益能得到保障的机会就比较渺茫。

    成本支出的不确定性

本段主要涉及法案中规定，从勘探到采矿过程矿权持有者需要直接支付的费用，与采矿和公司运营相关的其他成本不在讨论之列。2007矿产法在费用方面的条款相对来说比较清楚，种类、去向都明确规定，唯一的不可预期是数量，绝大多数费用的确定都属于“个案商议，因地制宜”的类型。以下是采矿全程可能发生的费用：

上述费用的缴纳如果未能如期完成，通常会有相关部门进行书面催缴，催缴无效的矿权可被暂时中止。如继续拖欠，将可能面临矿权被撤销的结果。

法案规定的这些费用与其对环保、当地及原所有权人利益的保护密切相关，确定标准也主要以考量实际情况为准，从立法角度看是合理及富弹性的。从费用方面，可以感觉到立法的意图并非通过牺牲环保及其他社会利益而减少投资人的成本来吸引资金进入采矿领域。恰恰相反，对整体社会利益的惠及将保证可持续性发展。当然，也无形中淘汰了自身能力不够雄厚的投资者。

最后需要一提的是腐败成本，尼日利亚作为世界上最腐败的国家之一，“透明国际”全球排名2004年倒数第三，2005年倒数第六，2006年倒数18。虽然排名逐年上升，但走向清廉的道路还无比漫长，各级政府官员的腐败也是投资者需要顾及的成本，尤其是影响矿权的诸多因素都依赖于矿权管理官员的决断。尼日利亚2000年通过《腐败犯罪及其他相关犯罪法》，近年来对于官员渔利也有一定力度的监管，不过设想一下矿产开采领域的丰厚利益，杜绝腐败是天方夜谭。

环保考量

2007矿产法对环境保护的重视是法案的突出特点，与当地社区利益一起设专章规定。

政府在中央设立矿产环保部门，管理与环境保护相关的一切事宜；在各州设矿产资源与环境管理委员会，对地方在开采污染、土地退化、资源的可持续开发等方面遇到的具体问题对中央管理机构作出建议。

对于矿权持有者，要求他们“注意开采作业对环境造成的影响并采取必要步骤防止开采导致的环境污染”。采矿租约的持有者在提交并经过矿产环保部门对环境评估研究及解决方案的认可之后才能开始在矿区内的开发和矿物提取作业（71节）。任何探测许可证、小型采矿租约、采矿租约、采石租约和水使用许可证持有者在开采活动开展前，或延期申请提交时，或矿权变更申请提交至矿产环保部门时需要提交：一份经联邦环境部批准的矿区/探测区环境影响评估报告和一份环境保护和复原计划（119节）。

该环境保护和复原计划需要包括：具体的复原行动、监督、年度报告；对复原总体成本的评估；每项复原行动的费用；将矿区恢复成安全环保和进行未来经济开发场所的有序和有效的复原时间表。矿产环保部门与州矿产资源和环境管理委员会磋商后决定是否批准此计划（120节）。如果获得批准，矿权持有者应在计划获得通过后一年内开始根据计划批准的金额交纳基金，基金需每年交付（121节）。所以，环境保护和复原计划是一个由矿权持有者提出具体操作计划，出钱支持，在独立托管人管理下，全部或部分由矿权持有者按步骤实施的计划。这种安排增强了计划实施的效率和透明度。

除此之外，法案规定矿权持有者必须对其采矿作业造成的矿区内外的污染和可能造成的污染承担赔偿责任（123、125节）。

法案中的一系列安排实际上是使矿权持有者和受益者承担所获利益相对的环保义务，继而提升其在开采作业中的自律性，主动以对环境负责的态度开发矿产资源。

当地利益侧重

法案对矿权周边地区利益的保护和促进主要是通过对既得利益的保护和对开采利益的分享这两种方式来实现的。

当地居民自土地中获得盐、苏打、碳酸钾这样的生活必需品不被认为是法案所规范的矿产开采。而如果矿权的授予影响到原住民继续获得上述资源，矿权持有者应对其进行补偿（97节）。

对矿权所包含的土地的划拨也需经过原所有者的认可：对一项矿权的申请涉及到任何私人土地或根据州租约或权力被占有的土地，申请应按照规定方式通知给土地的所有者或占有者，并在获得其同意的基础上颁发许可证。否则，许可证范围将排除该私人占有土地（100节）。

同时，如果矿权区域包含他人的土地所有权，矿权持有者对于地表的专属使用权是受到一定限制的：只要不妨碍到采矿作业，土地的合法占有者在采矿租约区域内有权继续放牧牲畜和耕种土地（101节）。对于使用他人土地，矿权持有者必须为其向土地所有者缴纳租金，租金的具体数量由部长征询根据土地所有者愿望后确定（102节），并且根据具体情况的变更每5年修订一次。

最后，矿权持有者必须对因其妨碍地表使用或因探测和采矿对地表产生的损坏支付合理补偿；向因矿权持有者、其代理人、员工等损坏、移走、破坏的庄稼、经济作物、建筑等支付赔偿（107节）。拖延或拒付赔偿金将面临矿权的撤销。

在用水方面，除非按照法案规定的程序（申请-批准），任何增加水使用量的变更都不能允许，同时对于水使用量增加的申请不得在有人反对的情况下作出（129节）。水使用许可证的申请人须在提出申请前和所有可能受其影响的用水人达成协议，并将条件通知给矿权地籍办公室（130节）。

虽然法案中设立了一系列诸如免税的优惠措施，不过显然立法者并不打算让采矿投资人从这些义务免除中获得好处，而是希望矿权周边区域能因此得到发展的机会，利益均沾。法案规定：采矿租约、小型采矿租约或采石租约的持有者在开始进行任何开发行动之前，需与当地社区签署一份社区发展协议，以保证社区能切实从矿产开采作业中获得社会和经济利益（116节）。这种以非常直白地语言要求获得好处的法律条文十分罕见，它的存在只能说明政府打定主意要让矿权持有者为脱贫买单。

根据法案规定，社区发展协议需包括下述所有或部分内容：对当地社区居民的教育奖学金、学徒、技术培训和雇佣机会；为基础设施发展和教育、医疗及其他社区服务提供资金或其他方面的支持；向小型和微小型企业提供支持；农产品营销；环境保护和社会经济管理方式、程序及当地政府的提升。此协议也是5年修订一次。

虽然社区发展协议的涵盖范围很广，但是并没有行政机关直接参与其执行和实施过程，协议也就如一纸合同，由法院管辖。因此如果矿权持有者在协议的执行中出现违约，是没有诸如拖欠费用时中止或撤销矿权这样有效和快速的管理手段来反制的。所以，就因为社区协议目标太大，又是采矿作业开始的前提条件，很可能一开始要价太高反而得到完全落实的机会相应减少。此外，社区基层管理者作为政府及当地代表参与计划、执行、管理和监督，当他们又是计划的直接受益人时，腐败很难杜绝。实际情况如何还要拭目以待。

即使存在这样的不确定性，包括社区发展协议在内的整套措施还是传达出尼日利亚政府保证持续发展的良好愿望以及为此作出的努力。考虑到目前因石油开采日益加剧的地方与中央利益的矛盾，用矿产投资者的钱促进地方发展，同时又通过实际的保护和授之以利使资源开采者获得当地居民的认同和接受，确实是一举两得的策略。

矿权可转让

在按照法案规定程序执行，获得部长同意及在矿权地籍办公室登记后，矿权可以转让。

矿权持有者应以规定的格式向矿权地籍办公室提交转让申请，并提供后者需要的所有信息。如果受让人是合格的申请者，矿权地籍办公室将批准转让（如果矿权地籍办公室自收到申请30天内没有反对，转让自动生效）。如果系自然人拥有矿权，矿权持有者死亡，适用继承法。矿权的受让人继续承担涉及该矿权的所有合同和活动，包括转让前的环保方面的义务及第三方索赔（147节）。

2007矿产法不限制矿产权的自由转让，而且可以看出，程序非常简单，只要受让人符合资格，转让就不会存在困难。

对小型和个体采矿的政策倾斜

对小型和个体采矿的鼓励及扶植是法案的重要亮点，放在最后评述主要是因为该条面对的受益群体仅是尼日利亚国内的个人和小作坊采矿作业，而非一般大型公司，所以实用性不强。

政府通过矿产及钢铁发展部向小型及个体采矿者提供整套的辅助性服务和引导：首先在信息上，提供勘探及探测服务，协助其确定矿产资源的地层，数量及质量特征；提供矿产资源等级标准及测定等级服务；提供已探明储量评估及可行性报告；协助小型采矿者设计恰当的采矿计划；传授足够的采矿知识并定期向他们介绍新的采矿科技；提供环境影响评估报告和处理废料及残渣的操作指南；介绍采矿健康及安全操作，为大型的采矿营地提供水和健康设施；定期举办培训班，向采矿者提供关于法律知识、市场营销、交易技巧和基础设施建设等；其次在财务上，提供融资租赁（91节）。

这是尼日利亚政府与世界银行合作的产物，目的在于减少贫困，政府预计提供的信息和服务非常丰富，如能落实，将使个体采矿者获益匪浅。

上次矿产法（1999年）到本次的更新期是8年，新法出台的背景基础是国家政策的改变，它的实施是在资源国有和财产私有的矛盾上开展的，其寿命很难预测。立法的导向是吸引外资开发本地矿产，也有相应的政策倾斜。试想在10年后，就如现今石油领域被外资公司所把持，矿产资源领域的巨头也不会是那些尼日利亚本地小型采矿租约的所有者。通过小型采矿租约的推广必定能够从一定程度上缓解贫困，但是他们完全不具备把持和控制行业的能力。那么，当外资统治尼日利亚矿产资源时，已出现在石油领域的资源民族主义高涨和继发的恐怖主义就很有可能蔓延到这个行业。毋庸置疑，2007版矿产法中对矿权持有者在矿区当地的发展上施加了比较繁重的责任和负担，这无疑是从长远考虑希望避免此类问题将来尖锐化，可以说这是在投资者和公共利益之间平衡的结果。如果2007版矿产法的实施无法达到其理想的立法目的，或者随着时间的推移现在的私有化开始不得人心，出现了更加有民族情结的政府执政，那么也许若干年以后，矿产立法还会发生较大变更，重新出现国有化趋势，这在发展中国家的进程中并不鲜见。但是眼前，尼日利亚政府正全心促进矿产工业的兴旺，政策变化尚属远忧。

  驻尼日利亚使馆经商处

2007年12月